2020年，受新冠肺炎疫情影響，我國宏觀經(jīng)濟(jì)增長將面臨更大的壓力和挑戰(zhàn)。

今年2月，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理 提高財(cái)政出資效益的通知》（以下簡稱《通知》），從強(qiáng)化政府預(yù)算對財(cái)政出資的約束等六個(gè)方面，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資基金管理的要求，為解決當(dāng)前政府投資基金發(fā)展中存在的問題指明了方向。

一、近期政府投資基金發(fā)展的宏觀經(jīng)濟(jì)與政策背景

當(dāng)前，對政府投資基金發(fā)展形成較大影響和制約的宏觀經(jīng)濟(jì)與政策背景主要有三個(gè)方面：宏觀經(jīng)濟(jì)與財(cái)政收支形勢、全面預(yù)算績效管理、規(guī)范地方政府債務(wù)管理。

從近年宏觀經(jīng)濟(jì)與財(cái)政收支形勢來看，2019年全國GDP為99萬億，比上年增長6.1%；2019年全國財(cái)政一般公共預(yù)算收入同比增長3.8%，其中地方財(cái)政一般公共預(yù)算收入的增長只有3.2%，財(cái)政收入增長明顯滯后于GDP增長。

2019年，我國稅收收入同比增長只有1%，其中個(gè)人所得稅因2019年新個(gè)稅法實(shí)施，下降了25%。支出方面，2019年全國一般公共預(yù)算支出增長8.1%，其中地方一般公共預(yù)算支出增長8.5%。也就是說，地方財(cái)政收入只增長了3.2%，而支出增長了8.5%，收支矛盾加劇。

2020年，受新冠肺炎疫情影響，我國宏觀經(jīng)濟(jì)增長將面臨更大的壓力和挑戰(zhàn)。一方面，受疫情直接影響，我國第一季度國內(nèi)生產(chǎn)總值同比下降6.8%。當(dāng)然，隨著疫情在我國得到迅速有效的控制，后三個(gè)季度我國經(jīng)濟(jì)將得到相當(dāng)程度的恢復(fù)。另一方面，近期疫情仍在全球傳播，會通過減少對我國的外部需求這一途徑間接影響我國的宏觀經(jīng)濟(jì)。此外，為更有效地應(yīng)對疫情影響，財(cái)政政策將更加積極有為，這將意味著為應(yīng)對疫情將增加相當(dāng)部分的財(cái)政支出。

在預(yù)算績效管理方面，2018年9月出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》明確提出：“積極開展涉及一般公共預(yù)算等財(cái)政資金的政府投資基金、主權(quán)財(cái)富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府采購、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項(xiàng)目績效管理?！笨梢妵覍訌?qiáng)政府投資基金預(yù)算績效管理是非常重視的。

規(guī)范地方政府債務(wù)管理是近年防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重點(diǎn)內(nèi)容?！锻ㄖ范伦×送ㄟ^政府投資基金變相增加政府債務(wù)的可能性，明確要求不得通過基金以任何方式變相舉債，地方政府債券資金亦不得用于基金設(shè)立或注資。

據(jù)了解，2014年，國家發(fā)改委辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展相關(guān)工作的通知》，明確提出支持符合條件的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)改造企業(yè)債券，并允許創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的股東或有限合伙人利用發(fā)債資金向創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)出資。2017年，證監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公司債券試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，支持創(chuàng)業(yè)投資公司發(fā)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公司債，用于對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公司進(jìn)行股權(quán)投資。

應(yīng)當(dāng)指出，財(cái)政部《通知》禁止政府投資基金變相增加政府債務(wù)，與此前國家發(fā)改委和證監(jiān)會支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)或其出資人發(fā)行債券，各有不同的出發(fā)點(diǎn)和政策訴求，并不矛盾。其中的關(guān)鍵點(diǎn)，是正確理解何為政府債務(wù)。一般來說，政府債務(wù)分為三類，即政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。政府投資基金或其出資人發(fā)行債券，只要不涉及增加政府債務(wù)，不涉及前述三種情形，就是合規(guī)的。

二、當(dāng)前我國政府投資基金運(yùn)行中存在的主要問題

我國的政府投資基金從2000年左右開始起步，發(fā)展中經(jīng)歷了一些波動，自2015年起進(jìn)入大規(guī)模發(fā)展階段，2015-2017年，各級政府設(shè)立了大量政府投資基金。2018年后，政府投資基金設(shè)立開始大幅度下降。綜合不同市場機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)，截至目前，我國各級政府投資基金總目標(biāo)規(guī)模大約在10萬億元左右，實(shí)際到位在40%左右。

客觀地說，在多年發(fā)展歷程中，我國政府投資基金在支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、高精尖產(chǎn)業(yè)，支持地方招商引資、推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式、放大財(cái)政資金效應(yīng)，支持私募股權(quán)投資行業(yè)發(fā)展、發(fā)揮行業(yè)“托底”作用等方面都發(fā)揮了重要的作用。

也應(yīng)看到，在發(fā)展的過程中，我國的政府投資基金也逐漸暴露出一些問題，主要有以下幾個(gè)方面。

從政府投資基金布局與設(shè)立角度看，一是部分地方政府對政府投資基金定位和功能存在認(rèn)知理念上的偏差，部分政府部門僅僅將政府投資基金視為部門財(cái)政預(yù)算支出的變換形式，而沒有從更深層次上理解政府投資基金與傳統(tǒng)財(cái)政專項(xiàng)支出的區(qū)別。二是部分地方存在政府投資基金布局不合理的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域重復(fù)設(shè)立基金，以及基金相對分散等情況。三是部分地方政府投資基金設(shè)立存在一定隨意性，設(shè)立環(huán)節(jié)缺乏足夠的論證與研究。

從政府投資基金結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)角度看，一是部分地方政府投資基金的職責(zé)劃分不夠科學(xué)，導(dǎo)致地方政府過多參與或干預(yù)政府投資基金運(yùn)作，出現(xiàn)政府與市場邊界不清晰的問題。二是部分地方政府投資基金在基金管理機(jī)構(gòu)的選擇上，過于偏向當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)，忽視了政府投資基金管理應(yīng)有的專業(yè)性要求，導(dǎo)致后續(xù)基金管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)一些問題。

從政府投資基金運(yùn)作管理角度看，一是部分地方政府投資基金出現(xiàn)投資進(jìn)度緩慢、資金閑置較多、關(guān)聯(lián)交易較多等現(xiàn)象。二是多數(shù)地方政府投資基金管理機(jī)構(gòu)未能建立起有效的團(tuán)隊(duì)激勵(lì)約束機(jī)制，導(dǎo)致投資效率和效果受到負(fù)面影響。三是部分政府投資基金到期不能順利退出和清算，導(dǎo)致財(cái)政出資不能及時(shí)回收并循環(huán)運(yùn)作。

從政府投資基金政策效果角度看，一是部分地方政府投資基金運(yùn)作管理的資金，主要來自財(cái)政資金，所謂社會資本主要由當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)出資，客觀上并未起到吸引社會資本的作用。二是部分地方政府投資基金出現(xiàn)與民爭利現(xiàn)象，客觀上形成了對市場的擠出效應(yīng)，未能有效實(shí)現(xiàn)政府投資基金“投早、投小、投科技、投長期”的功能定位和政策效果。

三、構(gòu)建科學(xué)有效的政府投資基金治理體系

政府投資基金的治理體系，核心內(nèi)容在于科學(xué)界定政府與市場的職責(zé)邊界，有效發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，發(fā)揮市場機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和高效率。其中的重點(diǎn)是政府應(yīng)當(dāng)做什么，不應(yīng)當(dāng)做什么。

就政府而言，在事前，應(yīng)當(dāng)主要做好以下幾方面的工作：

一是對政府投資基金的布局做出科學(xué)籌劃。政府投資基金的布局，應(yīng)圍繞當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)考慮是否通過投資基金這種市場化運(yùn)作形式促成政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。政府投資基金應(yīng)當(dāng)“有所為有所不為”，一方面，要充分發(fā)揮政府投資基金對創(chuàng)新財(cái)政資金運(yùn)作方式、吸引社會資本投資、放大財(cái)政資金效應(yīng)方面的作用；一方面，也要避免部門和行業(yè)之間的攀比心理，避免將明顯不適合政府投資基金形式的資金和領(lǐng)域生硬套用政府投資基金形式。

二是加大對政府投資基金設(shè)立環(huán)節(jié)的規(guī)范性管理。新設(shè)政府投資基金，應(yīng)進(jìn)行充分的研究論證，包括投資領(lǐng)域（設(shè)立必要性）的論證、基金設(shè)立與管理方案的論證、財(cái)政承受能力的論證、預(yù)期政策效果的論證等方面。要注意防范單純受政府領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意見或行業(yè)部門利益驅(qū)動隨意設(shè)立政府投資基金的現(xiàn)象。要落實(shí)全面預(yù)算績效管理要求，加大設(shè)立環(huán)節(jié)的績效預(yù)評價(jià)工作，特別是基金的績效目標(biāo)必須清晰、明確、可衡量，并將績效目標(biāo)內(nèi)化為基金合同等相關(guān)法律文件，形成對基金管理人的有效約束。

三是加強(qiáng)對基金管理人選聘環(huán)節(jié)的管理。原則上，新設(shè)政府投資基金，均應(yīng)面向市場公開遴選基金管理人。避免由行業(yè)主管部門內(nèi)定基金管理人的現(xiàn)象。在事中，政府部門應(yīng)通過基金信息披露和績效監(jiān)控掌握和了解基金情況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)根據(jù)基金合同進(jìn)行調(diào)整，行業(yè)主管部門應(yīng)努力為基金提供資源支持。在事后，財(cái)政部門和行業(yè)主管部門主要通過績效評價(jià)評估基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，并且將績效評價(jià)的結(jié)果進(jìn)行應(yīng)用，比如調(diào)整管理費(fèi)率、特殊情況下政府投資基金的退出或者更換管理人等。

筆者認(rèn)為，原則上政府不應(yīng)該參與或干預(yù)基金的日常運(yùn)營和具體投資決策。

需要指出的是，政府的目標(biāo)和市場化基金管理機(jī)構(gòu)的目標(biāo)并不完全一致，政府更追求政策效果，而市場機(jī)構(gòu)更追求經(jīng)濟(jì)利益。這種利益上的不一致是客觀存在的，但它并不構(gòu)成政府參與或干預(yù)基金投資決策的理由。一方面，政府派出的人員未必具有基金管理和投資決策方面的專業(yè)素養(yǎng)，通常也不對決策后果承擔(dān)責(zé)任。另一方面，政府的政策目標(biāo)訴求，可以通過直接參與或干預(yù)投資決策以外的其他途徑得到實(shí)現(xiàn)，這些途徑主要包括三個(gè)：一是將政府訴求作為績效目標(biāo)寫進(jìn)基金合同等法律文件，并約定達(dá)到或達(dá)不到這些目標(biāo)時(shí)對基金管理機(jī)構(gòu)的激勵(lì)約束機(jī)制；二是充分的信息披露與報(bào)送機(jī)制，要求基金管理機(jī)構(gòu)及時(shí)披露和報(bào)送基金相關(guān)信息，并發(fā)揮托管機(jī)構(gòu)、審計(jì)機(jī)構(gòu)等市場中介機(jī)構(gòu)的作用；三是績效評價(jià)及其結(jié)果的運(yùn)用。

四、建立、完善適應(yīng)政府投資基金的制度和規(guī)則體系

作為對前述政府投資基金治理體系的落實(shí)，結(jié)合對我國當(dāng)前與政府投資基金相關(guān)制度的分析，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下八個(gè)方面，建立和完善政府投資基金的制度和規(guī)則體系。

一是統(tǒng)籌管理機(jī)制。建議以省、直轄市、計(jì)劃單列市為統(tǒng)籌層級，對政府投資基金的布局和規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌管理。

二是基金設(shè)立論證機(jī)制。由財(cái)政部門牽頭，對新設(shè)基金的初衷進(jìn)行充分論證。論證過程可引入專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家參與，論證過程及論證報(bào)告中，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注基金設(shè)立必要性、可行性、財(cái)政承受能力、預(yù)期政策效果、基金設(shè)立與運(yùn)作方案科學(xué)性等方面，并提出明確的績效目標(biāo)要求和風(fēng)險(xiǎn)管理要點(diǎn)。

三是政府投資基金及子基金管理機(jī)構(gòu)的市場化遴選機(jī)制。政府投資基金及子基金管理對管理機(jī)構(gòu)有著較高的專業(yè)性要求，因此，對基金管理人應(yīng)提出明確的資質(zhì)要求，并形成市場化遴選基金管理人的機(jī)制。

要重視建立政府投資基金管理機(jī)構(gòu)的市場化激勵(lì)約束機(jī)制。在實(shí)踐中，政府投資基金管理機(jī)構(gòu)普遍為國有企業(yè)，總體來說其激勵(lì)約束機(jī)制有效性不足。在此建議可以參考上海市于2019年7月發(fā)布的《上海市人民政府關(guān)于促進(jìn)上海創(chuàng)業(yè)投資持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》中提出的相關(guān)措施。

四是政府出資方讓利機(jī)制。關(guān)于政府投資基金是否應(yīng)對社會資本及基金管理人讓利，這個(gè)問題目前爭議比較大，實(shí)踐中也有不同的做法。

讓利的方式有幾種，一是社會資本出資人及基金管理人在幾年內(nèi)有權(quán)以原價(jià)或者原價(jià)加同期存款利率或者貸款利率把政府出資部分買走；二是基金產(chǎn)生利潤時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)分配的利潤可以選擇少分或者不分；三是基金有損失時(shí)，政府出資人先承擔(dān)損失。實(shí)踐中，為了避免政府讓利的行為涉嫌國有資產(chǎn)流失，需要在事前對讓利的必要性、讓利的具體方案進(jìn)行充分論證，并作為基金設(shè)立與運(yùn)作方案的一部分，報(bào)政府批準(zhǔn)。

五是關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)制。如果基金涉及與基金管理人、社會出資人相關(guān)的關(guān)聯(lián)交易，可能會通過投資估值、錯(cuò)時(shí)進(jìn)入或退出等環(huán)節(jié)，形成利益輸送并損害政府出資人利益。所以，應(yīng)從關(guān)聯(lián)交易決策、定價(jià)公允性、信息披露與報(bào)送等環(huán)節(jié)，建立規(guī)范的關(guān)聯(lián)交易管理機(jī)制。

六是基金退出機(jī)制。政府投資基金的退出，除正常到期退出外，還包括幾種情形。一是結(jié)合讓利機(jī)制的提前退出，即根據(jù)讓利機(jī)制設(shè)計(jì)，市場主體在滿足特定條件情況下選擇購買政府出資份額，從而實(shí)現(xiàn)政府投資基金的退出；二是市場主體違約情形下的提前退出，即如果出現(xiàn)基金投資項(xiàng)目嚴(yán)重偏離目標(biāo)領(lǐng)域、基金績效達(dá)不到預(yù)期效果、投資進(jìn)度緩慢或資金長期閑置、未按約定時(shí)間完成設(shè)立并開展業(yè)務(wù)、募集社會資本低于約定下限等違約情形，政府出資可依約提前退出；三是到期無法完成正常清算情形的處理，即基金存續(xù)期已滿，但由于基金所投項(xiàng)目未全部退出等原因，導(dǎo)致基金無法實(shí)現(xiàn)正常清算，應(yīng)建立應(yīng)對預(yù)案并落實(shí)到基金合同等法律文件中。

七是全過程績效管理機(jī)制。一方面，績效管理應(yīng)覆蓋基金設(shè)立、運(yùn)行、退出全過程；另一方面，應(yīng)建立績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用機(jī)制。真正做到事前有績效目標(biāo)、事中有績效監(jiān)控、事后有績效評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有應(yīng)用。

八是信息披露與報(bào)送機(jī)制。高效的信息披露與報(bào)送機(jī)制，對于政府投資基金良性運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)管理具有重要意義。一方面，要對常規(guī)信息披露和報(bào)送的內(nèi)容、格式、頻率、時(shí)間要求以及重大事項(xiàng)臨時(shí)披露和報(bào)告的觸發(fā)條件、報(bào)告內(nèi)容、時(shí)間要求建立具體規(guī)則；另一方面，要建立起信息可靠性保障機(jī)制，充分利用和發(fā)揮市場中介機(jī)構(gòu)的作用，可探索在一定范圍內(nèi)實(shí)行政府投資基金托管機(jī)構(gòu)、年報(bào)審計(jì)機(jī)構(gòu)由政府出資方統(tǒng)一招標(biāo)的做法。

五、重視高質(zhì)量、全過程的政府投資基金績效管理

高質(zhì)量、全過程的政府投資基金績效管理，對于厘清政府與市場邊界、維護(hù)政府出資人利益、促進(jìn)政府政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、發(fā)揮市場主體專業(yè)性和效率性、提升基金治理質(zhì)量，均具有格外重要的意義，值得高度重視。

從政府的角度看，政府參與基金的訴求，一般包括實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)、維護(hù)基金合規(guī)高效運(yùn)行，以及實(shí)現(xiàn)基金財(cái)產(chǎn)保值增值等，其中，以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)為主要訴求。

實(shí)踐中，為保障政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有的地方采取直接干預(yù)的方式，由政府主管部門派人以委員或觀察員身份參與基金投資決策委員會，從行業(yè)及政策角度發(fā)表意見，或在基金投資不符合相關(guān)政策要求的情況下行使一票否決權(quán)。這種做法有一定效果，但對基金投資決策效率會產(chǎn)生一定負(fù)面影響。

績效管理則提供了另一種思路。即通過在基金設(shè)立階段明確績效目標(biāo)、在運(yùn)行階段進(jìn)行績效監(jiān)控、并在不同節(jié)點(diǎn)實(shí)施績效評價(jià)，既能有效保障政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又不會干預(yù)基金投資決策和日常運(yùn)營。

                                （文章來源：微信公眾號：大西安產(chǎn)業(yè)基金）